我国将实施全面二孩政策 每年或新增人口300万-800万

党的十八届五中全会昨天闭幕,会议决定:坚持计划生育的基本国策,完善人口发展战略,全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策,积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年,十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟认为,在我国面临人口老龄化加剧和劳动力减少的背景下,这一政策积极调整既顺应了群众对生育二孩的普遍需求,也有助于优化人口结构。

南开大学人口与发展研究所教授原新表示,这一政策并非对以往计划生育政策的否定,而是在新的经济社会发展节点的政策新选择。

进程:人口政策的重大转折

中国未来人口发展战略报告(下称“人口报告”)曾上递到决策层,该报告提出了立即放开全面二孩政策的建议。

上递的人口报告至少分别来自2~3家单位,可能包括中国社会科学院人口与劳动经济研究所、中国人民大学人口与发展研究中心以及国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心。这些报告基于历年的人口统计数据对当前总和生育率水平、人口总量未来变化、人口峰值大小和出现时间等作出预测。提出立即放开全面二孩政策的是其中一份报告。

一位不愿意透露姓名的知情人士表示,这些报告是应决策层要求上递的,显示了决策层对人口这个重大公共政策的关切,也传达出一个信号,生育政策有可能在一个很近的时间内发生较大变化。

“‘十三五’对中国来说非常关键,人口又是这个关键时期的一个重要按钮,跟消费、就业、养老密切相关。人口政策的重大转折必然要发生,而且是越早越好,我认为中央已经认识到问题的重要性和严峻性。”上述知情人士说。

中国从上个世纪七八十年代开始实行严格的计划生育政策,直到2013年底,才实现了从双独二孩到单独二孩的转变。根据国家统计局历年的人口抽样调查,中国自上个世纪90年代就低于世代更替水平,到目前总和生育率稳定在1.4左右,也就是说,按照现在的生育水平,一个妇女一生只生1.4个孩子。按照相关方面的预计,此后每年新增人口在200万左右,但是事实是,2014年仅增加出生人口47万。根据国家卫计委的统计,截止到2015年5月底,全国1100多万单独夫妻仅有145万申请再生育。

分析:2017年或现生育高峰

从“单独”两孩到全面两孩的政策推进,官方的解释是为了避免生育堆积,平稳突进政策。

今年3月,中国人民大学人口学院教授、中国人口学会会长翟振武接受采访时认为,根据2011年的数据,中国大概有1.5亿独生子女家庭,这些都是“全面两孩”的目标人群。

他分析,如果1.5亿个家庭中最终只有50%-60%的比例生育两孩,出生人口规模依旧会很大。选择在“全面两孩”政策实施前,先实行一段时间“单独两孩”政策,可以先释放一部分生育能量,从而实现政策平稳的过渡。

人口学专家、美国霍普金斯大学生物统计学博士黄文政告诉记者,“全面两孩”实施后可能在2017年出现生育高峰。他预测,“全面两孩”每年带来的新增人口在300万-800万之间,估计中值为500万。他的预测是基于人口普查和近年国家统计局数据,使用人口预测模型得出的。但黄文政也从其他角度粗略地解释了他的估算。他提到,在1.5亿生育了独生子女的家庭中,孩子在0—15岁的家庭大约有7000万—8000万,这部分家庭应该是符合生育两孩政策并且年龄合适的生育主体。这其中,再除去符合“单独两孩”和农村“一孩半”政策的独生子女家庭,最后可能有6000万左右可能受益于“全面两孩”政策。

按照“单独两孩”第一年的申请比例和最终实际出生人口来判断,“全面两孩”后新增年出生人口在300万-800万之间,中值为500万。加上目前每年1700万左右的出生人口,2017年出生的总人口在2000万—2500万之间,中间值为2100万。

北京大学人口所教授乔晓春认为,“全面两孩”并不会像此前有关部门担心的那样,每年增加的出生人口最高估计只有600-700万,加上目前1600万左右的年出生人口,年出生人口峰值在2200万左右,但这样的水平预计只会持续一两年,很快就会一路走低。

关注:全面落实还需要修法

人口学专家易富贤分析,按照以往的政策发布惯例,全会的“公报”主要谈党的重大方针,有关计划生育政策调整的具体内容,可能将在随后两天的决定中公布。

国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平对记者表示,全面落实该政策还需等待各地人大修改地方的法律之后,方可最终落地。

姜卫平对记者透露,全面放开二孩的政策落实应该是参照“单独二孩”政策的实施。他强调,全面放开二孩依旧需要依法落实,首先有个修法的过程。

2013年11月,十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。当年12月国务院就向全国人大常委会提交了“调整完善生育政策的议案”,12月末的全国人大常委会就通过中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》。

该《意见》明确了各地落实“单独二孩”的实施方案。首先,各省(区市)的政府制定实施方案,接着报国务院主管部门(即国家卫计委)备案。之后,各省人大或其常委会修订地方性法规。

目前,根据我国《人口与计划生育法》,各省份计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

中国人口与发展研究中心姜卫平主任介绍,国家仅对计划生育政策做出原则性的规定,而具体的生育政策在省级层面制定。我国正式启动“单独二孩”政策后,多地相应地修改了计划与生育条例。这导致了各地政策的落地出现了时间差。

如2014年1月,浙江、安徽、江西三省率先启动“单独二孩“政策,3月至6月多数省份集中实施,9月政策全面落地。地方政策的出台时间决定了新生儿的身份是否合法。

对于政策落地之前“抢生”单独二胎者的处理,各地也有不同。

此前媒体曾统计,江西、浙江、天津、北京、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、贵州等17个省市自治区明确规定在政策落地之前“抢生”单独二胎者属违法,仍需按规定进行罚款。

而安徽省的政策相对比较灵活,若单独二胎在政策过渡期内,即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改计生条例之间出生,单独家庭只需按规定补办《生育证》即可。

建议:废止社会抚养费

人口专家、福建省统计局普查中心副主任姚美雄认为,全面放开“二胎”不会造成出生率的猛增和人口数量的剧烈反弹。这是因为社会转型对生育起较大制约影响,从农业社会进入工业社会,生育率下降是个必然趋势。他认为,随着工业化、城镇化及现代化进程的推进,人们的生活环境、生活方式及生育观念均发生了重大变化,生活、就业、教育、医疗的成本有了极大的提升,导致人们生育意愿大大降低。

姚美雄呼吁,由于养育子女的成本大幅提升及生育观念的改变,人们生育意愿已大大降低,今后要制定扶持鼓励二胎的政策措施,立即废止社会抚养费征收。要加强对高龄育龄妇女相关生育知识的宣传和抓好高龄产妇医疗服务水平,加大对妇幼医疗人员和设备投入,提高对城乡幼儿园的投入力度。

人口学家、携程网创始人梁建章认为,由于堆积效应,在全面放开生育后的头几年,出生人数会反弹,但幅度有限。根据最宽松的估计,全面放开生育后的反弹最高峰的出生人数也远远低于上世纪90年代初期水平。

链接:诸多信号显示要调整

今年初开始,有关“五中全会”全面放开两孩的消息就开始流传。在国家卫计委举行的历次新闻发布会上,何时全面放开两孩生育被频频问起,卫计委的回答则偏保守。

今年4月,一条“全放开‘两孩’生育已报国家通过并认定,预计在5月份之前将下发红头文件到各级政府”的消息,在社交媒体平台传开。记者向国家卫计委核实,宣传司司长毛群安称“没有这个可能”。

7月10日的国家卫计委例行新闻发布会上,国家卫计委首次对“全面两孩”表达明确态度。基层指导司司长杨文庄称,“我们现在正在按中央的要求抓紧推进有关工作”。

7月底,有媒体报道国家卫计委正在对全面放开两孩等工作进行评估,最快年内可以实行。10月底,一份《中国未来人口发展报告》据称已上递到决策层,该报告建议立即全面放开两孩政策。

一位知情人士告诉记者,这份报告实际上递交给了国家卫计委,并且是在国家卫计委要求下进行调研撰写的。他说,这种情况很少见,显示决策层已经非常重视这一问题。

10月26日召开的十八届五中全会,将制定“十三五”规划刚要,这也成为“全面两孩”的期待所在。一位渴望生育两孩的70后母亲告诉记者,这几天她每隔几分钟就要刷新一次新闻,甚至因此失眠。她已近40岁,“不能再等了”。

近几日,多位人口学专家告诉记者,十八届五中全会可能将有重大人口政策调整信息释放,“只是看怎么表述了”。

( 综合新华社、新京报等报道)

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[责任编辑:卢漫]